Повышение ключевой ставки Банка России стало заметным фактором, повлиявшим на реализацию инфраструктурных проектов в рамках государственно-частного партнёрства (ГЧП). Увеличение стоимости заёмного капитала скорректировало экономические параметры проектов и потребовало от участников рынка большего внимания к управлению рисками.
В статье рассматривается, каким образом изменение ключевой ставки влияет на распределение рисков между сторонами концессионных соглашений и финансовую устойчивость инфраструктурных проектов. Авторы анализируют инструменты правового регулирования, способные минимизировать негативные эффекты — от включения в соглашение положений об особых обстоятельствах до использования гибких моделей расчёта процентных ставок. Отдельное внимание уделяется порядку изменения и прекращения соглашений при негативном влиянии ключевой ставки на ГЧП-проекты.
Материал подготовлен экспертами компании «ПроШкола» (Группа ВЭБ.РФ), реализующей концессионные проекты в сфере образования.
Авторы
Вероника Салимгареева, партнер, подразделение «Правовая поддержка» ООО «ПроШкола»
Елена Худяева, руководитель направления, подразделение «Правовая поддержка» ООО «ПроШкола»
Начиная с июня 2023 года Банк России последовательно повышал ключевую ставку, которая с 28 октября 2024 по 8 июня 2025 года составляла 21% годовых. Это напрямую повлияло на стоимость заемного финансирования для частного партнера и реализацию инфраструктурных проектов. Во второй половине 2025 года ставка начала снижаться, однако её уровень по-прежнему существенно влияет на условия реализации. Учитывая длительный цикл ГЧП-проектов (в среднем 10–15 лет), концессионеры сталкиваются с необходимостью работать как в периоды роста, так и снижения ставки.
Некоторые регионы приостанавливают реализацию ГЧП-проектов до стабилизации экономической ситуации, так как процентная нагрузка по заемному финансированию оказывается выше ожидаемой. Реализация проекта может быть прекращена в связи с ростом капитальных затрат и изменением макроэкономической ситуации [1].
Цель публикации — описать практические инструменты, в том числе при структурировании условий концессионных соглашений, направленных на минимизацию риска при изменении ключевой ставки и защиту интересов участников. Эти рекомендации основаны на опыте сопровождения концессионных проектов по созданию и эксплуатации объектов образования — в частности, общеобразовательных школ.
Как отмечалось выше, при финансировании проекта концессионер заключает кредитные договоры, ставка по которым определяется уровнем ключевой ставки. При этом основные условия финансирования могут быть согласованы сторонами после заключения концессионного соглашения и именно в этот период ключевая ставка может измениться. Так, в ходе реализации концессионных соглашений по созданию объектов образования в регионах РФ процентные ставки по кредитам с учётом повышения ключевой составляли около 21-26% вместо 9-13%, заложенных на этапе заключения соглашений.
Основная проблема реализации социальных проектов состоит в низкой окупаемости вложенных средств, а также в отсутствии каких-либо гарантий возвратности инвестиций в целом. Экстремальное повышение ключевой ставки (например, на несколько процентных пунктов в течение 1-3 месяцев) ставит под вопрос реализацию проекта, может спровоцировать дефолт со стороны концессионера и его банкротство.
В качестве мер государственной поддержки участниками рынка предлагается субсидирование процентной ставки со стороны государства, а именно: увеличение доли федеральной субсидии, направляемой регионам на исполнение обязательств по выплате платы концедента.
До принятия каких-либо решений о мерах государственной поддержки, а также при отсутствии намерения прекращать реализацию проекта, стороны должны исполнять концессионные соглашения с учетом объективных реалий. Концессионер вынужден заключать кредитные договоры с высокими процентным ставками, а концедент в дальнейшем — возмещать затраты концессионера согласно ст. 10.1 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». В социальных проектах возмещение затрат часто осуществляется в полном объеме.
При определении условий реализации проекта целесообразно предусматривать использование института особых обстоятельств, ранее широко применявшегося на практике и с октября 2023 года, закреплённого в законодательстве.
Согласно п. 18 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» помимо существенных условий концессионное соглашение может содержать условие об обстоятельствах, «наступление которых может привести к неисполнению или ненадлежащему исполнению концессионером обязательств по концессионному соглашению и (или) возникновению у него дополнительных расходов и (или) недополученных доходов по концессионному соглашению, связанных с наступлением указанных обстоятельств, а также последствия наступления указанных обстоятельств, к которым может относиться в том числе обязательство концедента по возмещению таких дополнительных расходов и (или) компенсации таких недополученных доходов концессионера».
Таким образом, стороны имеют право разработать перечень обстоятельств, которые могут произойти в ходе реализации соглашения не по вине и не в силу недобросовестности концессионера, а также последствия наступления таких обстоятельств. Виды и количество особых обстоятельств законодательно не ограничены. На практике финансирующие организации выступают с инициативой включения того или иного особого обстоятельства в качестве условия о приемлемом формате распределении рисков.
Можно выделить следующие основные последствия наступления особых обстоятельств:
Условия концессионного соглашения и порядок действий
При структурировании раздела об особых обстоятельствах необходимо указать изменение ключевой ставки Банком России в качестве одного из «особых обстоятельств». Стороны свободны в установлении данного условия, которое может быть поименовано как «нарушение функционирования финансовых рынков», «существенное изменение экономической конъюнктуры» [2]. При этом стороны могут по-разному определить данный термин. Они вправе установить конкретный уровень ключевой ставки, после превышения которого частная сторона может заявить о наступлении особого обстоятельства, либо указать, что любое её увеличение в период действия соглашения рассматривается как такое обстоятельство[3].
Например, в концессионных соглашениях, реализуемых в рамках Государственной программы «Развитие образования», должно содержаться следующее особое обстоятельство: «увеличение ключевой ставки Центрального банка или индекса потребительских цен на товары и услуги по РФ, опубликованного Федеральной службой госстатистики, превышающее размер, установленный в концессионном соглашении» (пп. «л» п. 3.6 Приложения № 2 к Приложению № 27 к государственной программе РФ «Развитие образования», утв. Постановлением Правительства РФ от 26.12.2017 № 1642).
В отношении ключевой ставки это условие уточняется в концессионных соглашениях следующим образом: «увеличение ключевой ставки Банка России в совокупности более чем на 3 (три) процентных пункта в течение 3 (трех) месяцев или более короткого период».
Чтобы снизить риски и защитить права концессионера, в соглашении необходимо определить порядок действий сторон при наступлении особого обстоятельства.
В сфере ответственности концессионера находится своевременное направление уведомления. В концессионном соглашении может быть предусмотрен конкретный срок для направления, а может быть указан разумный срок с момента, когда концессионер узнал или должен был узнать о наступлении особого обстоятельства. Следует иметь в виду последствия несоблюдения указанного срока. В случае направления уведомления с нарушением срока, концессионным соглашением может быть предусмотрено ограничение права концессионера на приостановку исполнения обязательств по концессионному соглашению.
Для соблюдения принципа добросовестности при заявлении особого обстоятельства концессионеру рекомендуется представить концеденту его подробное описание. Даже если повышение ключевой ставки уже указано в соглашении как особое обстоятельство, следует приложить дополнительные доказательства, подтверждающие, что изменившиеся условия препятствуют реализации проекта на прежних финансовых параметрах и созданию объекта в срок.
Проявлением добросовестности также может быть направление запросов в банк о размере индикативных процентных ставок будущих кредитных договоров. Это позволит наглядно показать концеденту влияние повышения ключевой ставки на условия финансирования. Аргументом в пользу концессионера может стать проактивная позиция и заинтересованность в продолжении реализации проекта (например, предложение нескольких вариантов выхода из особых обстоятельств).
Дополнительно концессионеру следует откорректировать финансовую модель соглашения с учетом повышенных ставок, и подготовить проект дополнительного соглашения, приложив данные документы к уведомлению.
Концессионеру целесообразно обосновать, как повышение ключевой ставки влияет на возможность исполнения концессионного соглашения. Отсутствие такого обоснования в случае судебного спора будет истолковано не в пользу концессионера. Например, удовлетворяя требование о взыскании с концессионера неустойки за нарушение промежуточных сроков, суд указал, что «нарушение функционирования финансовых рынков является финансовым риском и напрямую не связано с ответственностью концессионера за несвоевременное исполнение обязательств по соглашению, не исключает возможности его исполнения, иное ответчиком не обосновано. Так, соглашением предусмотрено, что нарушение функционирования финансовых рынков имеет последствия в части возмещения затрат на оплату процентов. При этом из условий соглашения не следует, что изменение ключевой ставки ЦБ РФ влияет на сроки выполнения работ» [4]
Концессионер несет риск отсутствия должного обоснования, по какой причине реализация концессионного соглашения невозможна без привлечения заемного финансирования. Так, взыскивая неустойку с частного партнера за неисполнение обязательств по соглашению о государственно-частном партнерстве, суд указал, что «ответчиком не представлено доказательств, что для осуществления завершающих мероприятий по технологическому присоединению ... он нуждался в кредитном финансировании, не обоснован размер такого необходимого финансирования. При этом, как указывал истец и не опровергнуто ответчиком, работы возможно было выполнить за счет средств капитального гранта, полученного от истца»[5].
Например, при реализации проектов по государственной программе «Развитие образования»[6] концессионер не вправе использовать средства капитального гранта на оплату работ по технологическому присоединению. Оплата таких работ производится за счет собственных или привлечённых средств. Недостаточный объём капитального гранта также может служить подтверждением необходимости дополнительного финансирования.
Зачастую подготовка таких доказательств — скорректированной финансовой модели, учитывающей увеличение процентной ставки, и проекта изменений в концессионное соглашение, предусматривающего устранение последствий особого обстоятельства, — занимает продолжительное время. Чтобы избежать затягивания процесса уведомления концедента о наступлении особого обстоятельства, целесообразно заранее направить ему письменное сообщение о признаках наступления такого обстоятельства. Предварительное информирование позволит сторонам своевременно начать переговоры и ускорить принятие решения о дальнейших условиях реализации проекта.
Финансовая модель может быть рассчитана, исходя из различных сценариев (одного или нескольких), направленных на сокращение затрат концедента, в частности:
Сторонам следует заранее определить сценарий корректировки финансовой модели и внесения изменений в соглашение, чтобы избежать затяжных согласований.
Для фиксации более выгодной рыночной ставки концессионер может заключить кредитный договор до согласования с концедентом особых обстоятельств и основных условий финансирования. Договор предусматривает отлагательные условия, включая получение согласований концедента. Такой подход позволяет зафиксировать ставку при тенденции к её повышению, однако стороны должны учитывать срок доступности кредитных средств.
Концедент обязан своевременно направить ответ на уведомление концессионера о наступлении особого обстоятельства. Без согласования новых условий продолжение проекта невозможно. При согласии концессионер вправе требовать изменения условий и возмещения дополнительных расходов.
Рост процентных ставок увеличивает нагрузку на концедента, особенно если им является субъект федерации или муниципалитет. В этом случае он вправе отказать в согласовании особого обстоятельства.
Сторонам концессионного соглашения следует учитывать последствия отказа в согласовании новых условий финансирования и признания особого обстоятельства, что для проектов с начатым, но незавершённым строительством может повлечь необходимость консервации[7] объекта. Затраты на ее проведение станут дополнительной финансовой нагрузкой для концедента. При этом следует учитывать, что решение о консервации объекта государственной (муниципальной) собственности, строительство, которого осуществлялось полностью или частично за счет средств федерального бюджета, принимается в форме правового акта Правительства РФ.
Исходя из судебной практики[8], если соответствующее решение о консервации не будет принято и средства на консервацию не будут выделены концессионеру, последний не может быть привлечен к ответственности за невыполнение таких мероприятий.
При подготовке документов концессионеру важно сообщить концеденту, что предложенная банком ставка является предварительной и уточняется на кредитном комитете перед подписанием договора. Сторонам необходимо отслеживать заседания Банка России, не затягивая согласование финансовых условий, чтобы избежать потери актуальности расчетов при повышении ставки. Принимая во внимание постепенное снижение ключевой ставки во второй половине 2025 года проявлением добросовестности может считаться включение в соглашение механизма корректировки его условий при уменьшении ставки. Однако в этом случае необходимо ограничиться лишь обязанностью концессионера обратиться в банк для рассмотрения вопроса о понижении ставки.
Изменение концессионного соглашения
Если публичная сторона согласует повышение ключевой ставки в качестве особого обстоятельства, и стороны намерены продолжить реализацию проекта, первоначальные условия концессионного соглашения следует изменить. При этом внесение изменений осуществляется либо по согласованию с антимонопольным органом, либо без такового[9].
Основания для согласования изменений условий концессионного соглашения указаны в Постановлении Правительства РФ от 24.04.2014 № 368 «Об утверждении Правил предоставления антимонопольным органом согласия на изменение условий концессионного соглашения». Изменение ключевой ставки является основанием только для одного вида концессионных соглашений[10]. Особые обстоятельства, установленные в концессионном соглашении по воле сторон, в качестве оснований не указаны.
В случае необходимости получения согласования антимонопольного органа возникает правовая неопределенность. Она состоит в том, что получение такого согласования возможно только в случаях, установленных Постановлением Правительства РФ от 24.04.2014 № 368 «Об утверждении Правил предоставления антимонопольным органом согласия на изменение условий концессионного соглашения».
Эксперты отмечают факт возникновения правовой неопределенности и поднимают проблематику отсутствия подходящих оснований для изменений концессионного соглашения в случае изменения ключевой ставки[11]. Представляется обоснованной позиция, что такое основание как, вступление в силу нормативных правовых актов, в связи с которыми стороны концессионного соглашения оказываются неспособными выполнить принятые на себя обязательства или ухудшается положение концессионера (пп. «б» п. 2 Правил), не может быть использована при изменениях в связи с повышением ключевой ставки. Такое изменение оформляется решением совета директоров Банка России, которое нормативным правовым актом не является.
Не представляется возможным также использовать пп. «к» п. 2 Правил о существенном изменении обстоятельств. Судебной практикой подтверждается, что изменение ключевой ставки является предпринимательским риском сторон в силу цикличности экономики и не может быть квалифицировано существенным изменением обстоятельств[12].
В настоящее время нормативное регулирование строится на том, что изменение ключевой ставки должно быть закреплено в качестве отдельного основания для изменения концессионного соглашения. На данном этапе такое изменение допускается только для концессий в одной сфере.
Вопрос о возможности в данном случае добиться изменения условий соглашения через суд является дискуссионным. С одной стороны, в разъяснениях ФАС прямо указывается, что «внесение изменений в условия концессионных соглашений ... на основании вступивших в законную силу решений суда осуществляется без получения согласия антимонопольного органа» [13] в силу обязательности судебных актов. Однако обращение в суд с требованием об изменении условий соглашения при отказе антимонопольного органа может быть квалифицировано как обход закона [14].
Сторонам концессионного соглашения необходимо иметь в виду, что добиться изменения соглашения при повышении ключевой ставки будет затруднительно, если в его отношении осуществляется антимонопольный контроль. Вариантом минимизации этого риска может стать применение в концессионном соглашении плавающей процентной ставки.
В дальнейшем такой механизм позволит без внесения изменений в концессионное соглашение регулировать размер возмещения расходов концессионера на уплату процентов, в случае как увеличения, так и уменьшения размера ключевой ставки Банка России. Такие условия рекомендуется закреплять через формулу расчета возмещения расходов по уплате процентов с применением плавающей ставки, определяемой как сумма ключевой ставки Банка России и фиксированной маржи, устанавливаемой банком.
Расторжение концессионного соглашения
Участниками рынка расторжение концессионного соглашения традиционно рассматривается как нежелательное событие, причем как для частной, так и для публичной стороны.
Однако, учитывая указанные правовые проблемы в части изменения соглашения, целесообразно структурировать условия для расторжения соглашения при повышении ключевой ставки. Эта рекомендация актуальна для всех видов концессионных соглашений, в том числе для изменения которых не требуется получать согласование антимонопольного органа.
В качестве основания для расторжения возможно указать как наступление особого обстоятельства (одним из которых будет являться повышение ключевой ставки), так и повышение ключевой ставки как отдельное основание.
Стороны концессионного соглашения должны действовать поступательно и прибегнуть к расторжению соглашения только при условии, что договориться об изменениях и дальнейшей реализации проекта невозможно.
Наступление особого обстоятельства само по себе вряд ли может служить основанием для расторжения. Требуется установить, что его негативные последствия имеют такое влияние на проект, что стороны более не видят целесообразности продолжать его реализацию. Для этого в соглашении указывается, что особое обстоятельство, например, длится в течение определенного количества времени или влечет дополнительные расходы концессионера выше определенного размера.
Следует обращать внимание на сбалансированность положения сторон при структурировании перечня оснований для расторжения. Например, если в случае повышения ключевой ставки правом инициировать досрочное прекращение соглашения обладает только концессионер, антимонопольный орган и суды могут признать такое условие, ухудшающим положение публичной стороны, поскольку наступление такого основания не связано с виновными действиями публичной стороны[15]. Необходимо учитывать, что рост ключевой ставки в первую очередь затрагивает частного партнёра. В то же время публичная сторона также вправе принять решение о прекращении соглашения, поскольку высокая ставка увеличивает её денежные обязательства. Следовательно, повышение ключевой ставки или действие всех особых обстоятельств может быть основанием для прекращения соглашения, не связанным с нарушением соглашения какой-либо из сторон. В этом случае любая сторона должна иметь право инициировать досрочное прекращение соглашения.
Предусмотреть возможность расторжения концессионного соглашения в связи с повышением ключевой ставки необходимо в том числе и потому, что публичная сторона, хоть и признает такое обстоятельством особым, но не сможет обеспечить изменение финансовых показателей проекта в связи с отсутствием источников финансирования для возмещения затрат. В этом случае риски отказа от реализации права требовать досрочного прекращения соглашения ложатся на концессионера[16].
Выводы
Повышение ключевой ставки само по себе не может считаться автоматическим освобождением сторон соглашения от ответственности или причиной отказа от реализации проекта. Чтобы снизить возможные финансовые риски, сторонам следует заранее определить порядок действий на случай резкого ухудшения экономической ситуации.
Такими мерами являются институт особых обстоятельств, право требовать изменения или досрочного прекращения соглашения. Повышение ключевой ставки следует закреплять в качестве особого обстоятельства, прописывать процедуру, по которой будут действовать стороны. Если продолжение реализации проекта невозможно, любая из сторон может потребовать изменений условий соглашения или отказаться от исполнения обязательств.
[1] Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 22 июля 2025 г. № 515
[2] Концессионное соглашение о создании и эксплуатации международного многофункционального общественного центра на территории «Золотая миля» в г. Благовещенске,
[3] Концессионное соглашение в отношении создания и эксплуатации Фиджитал-центра с универсальным залом
[4] Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 22 января 2025 г. по делу № А75-16629/2023.
[5] Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2024 г. по делу № А45-19627/2024.
[6] Государственная программа «Развитие образования» (утв. постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2017 г. № 1642), Приложение № 27.
[7] Если строительство было приостановлено на срок более чем 6 месяцев в отношении объекта капитального строительства должно быть принято решение о консервации в соответствии с Правилами проведения консервации объекта капитального строительства, утвержденными постановлением Правительства РФ от 30 мая 2025 г. № 802.
[8] Определение Верховного Суда РФ от 14 ноября 2018 г. № 303-АД18-18054 по делу № А51-28640/2017.
[9] Например, если концессионное соглашение заключено без проведения конкурса на основании распоряжения Правительства РФ от 14 мая 2021 г. № 1242-р «Об определении концессионера, с которым могут быть заключены концессионные соглашения без проведения конкурса, на основании которых реализуются проекты, предусматривающие создание в субъектах РФ дополнительных мест в общеобразовательных организациях в связи с ростом числа обучающихся, вызванным демографическим фактором».
[10] Для концессионных соглашений в сфере ЖКХ с апреля 2025 года предусмотрено, что рост ключевой ставки является основанием для изменения условий концессионных соглашений (введен пп. «п» п. 2 Правил предоставления антимонопольным органом согласия на изменение условий концессионного соглашения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 24 апреля 2014 г. № 368)
[11] Замескин Л.М. Договорные механизмы распределения рисков в концессионных соглашениях в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Право и экономика. 2024. № 11. С. 23-29.
[12] См., например, Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 08 октября 2025 г. по делу № А40-67972/2025, Определение Верховного Суда РФ от 23 мая 2017 г. № 301-ЭС16-18586 по делу № А39-5782/2015
[13] Письмо ФАС России от 24 сентября 2018 г. № ВК/76768-ПР/18.
[14] Подробнее см.: https://alumnipartners.ru/news/izmenenie-sushchestvennyh-usloviy-koncessionnogo-soglasheniya-s-sogla... (дата обращения 30.09.2025).
[15] Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 мая 2024 г. № А78-7037/2023.
[16] Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 22 января 2025 г. по делу № А75-16629/2023.
