В процессе реализации концессионных проектов, когда государство передает частному партнеру право на строительство и эксплуатацию объектов инфраструктуры (например, мостов, дорог, больниц), часто возникает потребность в дополнительном финансировании. Это связано с ростом стоимости строительных ресурсов, изменениями в проектных решениях, продлением сроков или внешними факторами. Подобные условия зачастую квалифицируются как особые обстоятельства либо обстоятельства непреодолимой силы.

В таких случаях концеденты все чаще обращаются к бюджетным источникам для дополнительного обеспечения, с учетом параметров, стадии реализации и законодательных ограничений. Статья анализирует процедуры предоставления дополнительного финансирования на стадии создания таких проектов, ключевые особенности и правовые риски.

Материал подготовлен экспертом ООО «ПроШкола» (Группа ВЭБ), реализующей концессионные проекты в сфере образования.

Вероника Салимгареева, партнер, подразделение «Правовая поддержка» ООО «ПроШкола»:

 Изменение условий концессионного соглашения

Привлечение дополнительного бюджетного финансирования, как правило, требует изменений в концессионном соглашении, включая увеличение объема и определение формы финансового участия концедента. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Закон №115-ФЗ) позволяет изменять условия концессионного соглашения по соглашению сторон на основании решения концедента, при соблюдении установленных законом ограничений. Соответствующие изменения должны быть обоснованы, отражены в актуальной финансовой модели проекта и, при необходимости, учитывать условия формирования тарифа, обеспечивающего окупаемость инвестиционной программы концессионера (если применяется тарифное регулирование). Этот подход подтверждается позицией Минфина России[1].

Решение концедента об изменении существенных условий концессионного соглашения оформляется правовым актом, которым вносятся изменения в ранее принятый акт о заключении соглашения.

В случае если концедентом является субъект РФ или муниципальное образование, изменение существенных условий концессионного соглашения, влияющих на финансовое участие концедента (включая формы, размер и сроки предоставления финансирования), определенные на основании конкурсного предложения концессионера, подлежит согласованию с антимонопольным органом[2].

Согласование осуществляется по правилам, которые определяют основания для изменения условий концессионного соглашения[3] с согласия антимонопольного органа.

Если изменения условий соглашения не требуют согласования с антимонопольным органом, правовым основанием для их внесения могут быть, например, особые обстоятельства или обстоятельства непреодолимой силы, предусмотренные условиями концессионного соглашения. Также стороны могут изменить условия соглашения по другим обоснованным причинам, придерживаясь принципа свободы договора, при условии соблюдения бюджетного и гражданского законодательства.

Отдельные особенности касаются концессионных соглашений для объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения[4].

Формы бюджетного финансирования концессионных проектов

В соответствии с Законом №115-ФЗ, финансовое участие концедента может быть в форме капитального гранта, платы концедента или компенсации минимально гарантированного дохода концессионера, при этом соблюдаются требования российского бюджетного законодательства.

В этом случае финансирование концессионных проектов осуществляется через предоставление субсидий или бюджетных инвестиций. Однако Бюджетный кодекс РФ не устанавливает прямой связи между формами финансового участия концедента, предусмотренными Законом №115-ФЗ, и формами бюджетных расходов.

Вместе с тем в разъяснениях Минфина России[5], сформирован следующий подход к их квалификации:

• бюджетные инвестиции предоставляются при софинансировании (финансовом обеспечении) расходов концессионера на создание (реконструкцию) объекта концессионного соглашения (п.5 ст.79 БК РФ);

• субсидии предоставляются в целях возмещения уже произведенных затрат, связанных с созданием и (или) реконструкцией объекта, а также с его использованием (эксплуатацией) после завершения создания (реконструкции) (п.6 ст.78 БК РФ).

Концедент также может предоставлять концессионеру, как юридическому лицу, иные виды субсидий в соответствии с нормами бюджетного законодательства.

Средства, полученные из федерального бюджета, подлежат казначейскому сопровождению, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ. Таким образом, выплата капитального гранта и (или) платы концедента для покрытия будущих затрат концессионера (финансовое обеспечение) за счет средств федерального бюджета, включая средства федерального софинансирования, осуществляется на лицевой счет концессионера, открытый в Федеральном казначействе в качестве участника казначейского сопровождения.

Средства, предоставляемые из бюджета субъекта РФ или муниципального образования, подлежат казначейскому сопровождению, если это предусмотрено законами субъектов РФ или муниципальными правовыми актами[6]. В таких случаях перечисление средств осуществляется на лицевой счет концессионера в территориальном органе Федеральном казначействе. Таким образом, предоставление капитального гранта и (или) платы концедента для покрытия будущих затрат концессионера (финансовое обеспечение) за счет средств бюджета субъекта РФ (муниципального бюджета) может осуществляться без казначейского сопровождения, если соответствующие законы или правовые акты не требуют этого.

Выплата капитального гранта и (или) платы концедента в целях возмещения уже понесенных и документально подтвержденных затрат концессионера не требует казначейского сопровождения.

Капитальный грант как инструмент дополнительного финансирования

Капитальный гранд в соответствии с п.1 ч.1 ст.10.1 Закона №115-ФЗ предоставляется для финансирования части расходов концессионера на создание и (или) реконструкцию объекта соответствующего соглашения. Финансирование включает как покрытие будущих затрат, так и возмещение ранее понесенных расходов концессионером.

Перечень расходов, относимых к созданию (реконструкцию) объекта концессионного соглашения, не закреплён законодательно, но на практике к ним обычно относятся расходы на проектно-изыскательские работы, строительно-монтажные работы, а также приобретение оборудования, необходимого для функционирования объекта по целевому назначению.

При привлечении федерального софинансирования правилами предоставления средств могут устанавливать дополнительные целевые ограничения. Так, в рамках государственной программы «Развитие образования»[7], капитальный грант может направляться на расходы по строительству (реконструкции) объекта концессионного соглашения без возможности оплаты услуг по технологическому присоединению объекта к инженерным сетям.

Размер капитального гранта законодательно ограничен и не может превышать 80 % расходов на создание и (или) реконструкцию объекта по концессионным соглашениям[8], заключенным после 1 октября 2023 года[9].

С точки зрения бюджетного законодательства капитальный гранд может предоставляться:

• в форме бюджетных инвестиций (п. 5 ст. 79 БК РФ) – при финансовом обеспечении будущих затрат на создание (или) реконструкцию объекта;

• в форме субсидии (п.6 ст.78 БК РФ) – при возмещении понесенных затрат на создание (или) реконструкцию объекта.

Форма, сроки и периодичность предоставления соответствующих выплат определяются условиями концессионного соглашения.

Использование капитального гранта позволяет сократить объем заемного финансирования и снизить общую стоимость концессионного проекта. Однако жесткие целевые ограничения делают этот механизм не всегда универсальным для покрытия дополнительной потребности в финансировании, возникшей на стадии создания объекта.

Плата концедента как инструмент дополнительного финансирования

Плата концедента согласно с п.2 ч.1 ст.10.1 Закона №115-ФЗ предоставляется для возмещения и (или) финансового обеспечения расходов концессионера на этапе эксплуатации объекта, включая создание и (или) реконструкцию, а также использование (эксплуатацию) объекта и его техническое обслуживание. Закон №115-ФЗ не устанавливает предельного размера платы концедента, однако общий размер финансового участия концедента должен быть меньше расходов на создание и (или) реконструкцию объекта и его эксплуатацию.

С точки зрения бюджетного законодательства плата концедента может предоставляться:

• в форме субсидии (п.6 ст.78 БК РФ) – при возмещении уже понесенных концессионером затрат, связанных с созданием и (или) реконструкцией объекта концессионного соглашения, или использованием (эксплуатацией) по завершении создания на эксплуатационной стадии;

• в форме бюджетных инвестиций (п.5 ст.79 БК РФ) – при выплате за счет средств инфраструктурного сбора на этапе создания и (или) реконструкции объекта.

Использование данного механизма также позволяет снизить долговую нагрузку проекта. Однако его эффективность зависит от стадии реализации: если плата предусмотрена только на эксплуатационном этапе, она не позволяет оперативно покрыть дополнительную потребность в финансировании на стадии строительства.

Дополнительные субсидии, предоставляемые юридическим лицам

В условиях ограниченности стандартных механизмов на практике может возникать необходимость предоставления концессионеру дополнительных субсидий на основании общих норм Бюджетного кодекса РФ. Реализация такого подхода требует не только внесения изменений в концессионное соглашение, включая добавление нового вида денежного обязательства концедента, но и прохождения самостоятельных бюджетных процедур.

Предоставление субсидии осуществляется в соответствии с правилами предоставления из бюджетов субсидий, включая гранты юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам.[10] Концедент принимает решение о порядке их предоставления через правовой акта, который включает наименование субсидии, цели, тип результата и, при необходимости, информацию о национальном проекте или госпрограмме РФ (государственной программе субъекта РФ, муниципальной программе), в рамках которой проект реализуется, а также мерах ответственности за нарушение условий. Результат предоставления субсидии должен быть конкретным, измеримым и соответствовать заявленным целям.

Субсидия может предоставляться для финансирования затрат, возмещения расходов и (или) компенсации недополученных доходов на основании соглашения, между главным распорядителем бюджетных средств и получателем субсидии.

Соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета, а также из бюджета субъекта РФ (местного бюджета), источник финансирования которых — межбюджетные трансферты из федерального бюджета, заключаются по типовой форме, установленной Министерством финансов РФ[11], с использованием системы «Электронный бюджет».

Соглашения о предоставлении субсидий из бюджета субъекта РФ (местного бюджета) заключаются по типовым формам, установленным финансовым органом соответствующего публично-правового образования. Субсидии, подлежащие казначейскому сопровождению в соответствии с бюджетным законодательством, перечисляются на соответствующий казначейский счет.

В целом, применение дополнительных субсидий и бюджетных инвестиций связано с длительными бюджетными процедурами, повышенными требованиями к отчетности и контролю за целевым использованием средств, а также с рисками применения штрафных санкций и возврата средств при недостижении установленных результатов. Эти факторы необходимо учитывать при выборе данного механизма дополнительного финансирования концессионного проекта.

Заключение

Практика реализации концессионных соглашений показывает, что потребность в дополнительном финансировании на стадии создания объектов — это распространенная ситуация, требующая взвешенного правового и финансового подхода. Действующее законодательство предоставляет концедентам и концессионерам широкий набор инструментов участия. Хотя бюджетное участие помогает снизить долговую нагрузку на проект, оно связано с процедурными требованиями и целевыми ограничениями.

Капитальный грант и плата концедента отличаются по целям, условиям предоставления и стадии реализации, на которой они могут быть эффективно использованы. Дополнительные субсидии юридическим лицам обладают более гибким характером, однако требуют прохождения длительных бюджетных процедур и предполагают повышенные требования к контролю и достижению установленных результатов.

В этих условиях выбор механизма дополнительного бюджетного финансирования должен учитывать стадию реализации концессионного проекта, источника бюджетных средств, необходимости казначейского сопровождения и сроков бюджетного цикла. Корректное оформление изменений в концессионное соглашение и соблюдение требований бюджетного законодательства позволяют минимизировать правовые риски и обеспечить устойчивую реализацию концессионного проекта.

[1] Письмо Минфина России от 24.02.2025 № 02-13-09/1727

[2] Ч. 3.8 ст. 13 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»

[3] утверждены постановление Правительства РФ от 24.04.2014 № 368

[4] Ч. 3 ст. 43 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»

[5] Письмо Минфина России от 13.07.2020 № 09-05-05/61194

[6] Гл.24.4 БК РФ

[7] Требованиями приложения № 27 к ГПРО, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.12.2017 №1642

[8] П.1 ч.1 ст. 10.1 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»

[9] ч. 5 ст. 4 Федерального закона № 296-ФЗ от 10.07.2023 положения Закона о концессионных соглашениях (в редакции Закона № 296-ФЗ) не применяются к концессионным соглашениям, заключенным до дня вступления в силу Федерального закона № 296-ФЗ от 10.07.2023 (то есть до 01.10.2023)

[10] утверждены постановлением Правительства РФ от 25.10.2023 № 1780

[11] утверждена приказом Минфина России от 30.11.2021 № 199н