Законопроектом предлагается обеспечить возможность сохранения экономии средств, предоставляемых в форме МБТ, в бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах при условии ее направления на финансовое обеспечение реализации национальных проектов.
Комитет отмечает, что указанный механизм для субъектов РФ был разработан и законодательно закреплен еще в 2020 году, однако на практике не работает. В связи с этим следует принять данные поправки.
Положительно оцениваются поправки, связанные с изменениями в сфере налогообложения. В совокупности с изменениями в Налоговый кодекс РФ они направлены на рост поступлений в федеральный и региональные бюджеты и обеспечение перераспределения дополнительных доходов через федеральный бюджет для выравнивания бюджетной обеспеченности.
В отношении изменений законопроекта в целях возможности внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета, комитет отмечает, что они требуют дополнительной доработки.
Значительная часть заключения комитета посвящена поправкам для сферы ГЧП. Рассмотрим их подробнее.
«В отношении объектов образования итоговые затраты бюджета превышают объем инвестиций на этапе его создания (затрат концессионера) в отдельных случаях более чем на 50%, что связано с возмещением всех затрат концессионера на этапе создания и на эксплуатационной стадии, в том числе связанных с возмещением процентов по кредитам (займам) на строительство объекта КС.
При схожих параметрах школ стоимость строительства в расчете на одного учащегося и одного кв. метра площади здания в рамках КС выше, чем в рамках заключенных договоров подряда (контрактов), в отдельных случаях до двух раз».
В качестве одного из аргументов нерациональности использования механизмов ГЧП в заключении приводится удорожание стоимости строительства школ на принципах ГЧП по сравнению с закупкой в рамках государственных (муниципальных) контрактов.
Вместе с тем, подавляющее большинство школьных проектов создается в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие образования». Данной программой предъявляются повышенные требования к оснащению школ средствами обучения и воспитания в соответствии с законодательно установленными требованиями. Это изначально делает создание современных школ дороже по сравнению с типовыми проектами, реализуемыми в рамках госзаказа. Стоимость строительства «голого» квадратного метра и оснащенного всегда будет несопоставимой.
Кроме того, изначальное появление государственной программы Российской Федерации «Развитие образования», целью которой является создание в субъектах Российской Федерации дополнительных мест в общеобразовательных организациях в связи с ростом числа обучающихся, вызванным демографическим фактором, свидетельствует о том, что создание дополнительных мест силами госзаказа на протяжении длительного периода времени было невозможным и именно в связи с этим началось стимулирование развития школьных концессий.
Причин этому множество, но основная – отсутствие бюджетного финансирования, которое в случае госзаказа требуется «здесь и сейчас», а в случае ГЧП – может быть существенно и равномерно распределено в течение периода реализации проекта. Такая проблема свойственна не только для проектов в сфере образования, но и для иных социальных объектов. У региона и муниципалитета может не быть в распоряжении средств, которые можно было бы пустить на создание критически важного для населения социального объекта.
Аргумент о том, что затраты бюджета превышают объем инвестиций частной стороны, также представляется вполне объяснимым, так как школьные проекты относятся к категории проектов с «платой за доступность».
Для жизнеспособности таких проектов необходима «полная» компенсация из бюджета (в рамках существующих законодательных ограничений), так как у инвестора нет ограничена возможность осуществления коммерческой деятельности с их использованием. Школьные проекты являются ярким примером таких проектов, где основным источником возврата инвестиций являются платежи из бюджета (по сути – «стройка в рассрочку»).
Однако при оценке таких бюджетных затрат необходимо оценивать их соразмерность с получаемыми результатами и эффектами. При этом в расчет необходимо брать не только прямые, но и косвенные эффекты (например, налоговые поступления, занятость населения и пр.).
В части соглашений о ГЧП (МЧП) на федеральном уровне закреплена необходимость проведения в отношении них оценки эффективности проекта и определение их сравнительного преимущества по отношению к государственному (муниципальному) контракту.
Также отметим, что существует множество примеров успешных ГЧП-проектов без бюджетного участия или с минимальным участием. Такие проекты позволяют «запустить» экономику в регионе за счет инвестора. Оценка текущего состояния рынка ГП была бы неполной без упоминания таких соглашений.
«Специфика механизмов ГЧП (МЧП) и КС приводит к их использованию в обход Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", что подтверждается судебной практикой».
Отдельное внимание хотелось бы обратить на аргумент о том, что механизмы ГЧП используются для обхода госзаказа, что подтверждается судебной практикой.
Да, безусловно, на практике встречаются случаи, когда участники проектов недобросовестно подходят к структурированию соглашений на основании ГЧП. Однако эти процессы свойственны и для иных сфер частного права, когда у сторон возникает возможность влиять на содержание соглашения.
Также отметим, что в судебной практике уже давно сформирована позиция по критериям разграничения госконтракта и концессий (наиболее распространенный вид ГЧП‑соглашения).
Впервые четкие различия были обозначены в тувинском деле: (1) в концессионном соглашении (в отличие от госконтракта) не допустимо наличие условий об оплате концедентом расходов концессионера в полном объеме по факту выполнения работ при отсутствии (недостаточном объеме) инвестиций со стороны концессионера; (2) в концессионном соглашении обязательно наличие условий, предусматривающих реализацию мероприятий по соглашению согласно целям Закона о концессионных соглашениях, которые заключаются в привлечении инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечении эффективного использования публичного имущества, повышении качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям; (3) в концессионном соглашении обязательно наличие условий об использовании концессионером объекта соглашения в целях своей экономической выгоды.
Кроме того, разница концессии и госзаказа стала еще более очевидной с вступлением в силу 1 октября 2023 года поправок об ограничении общего размера финансового участия концедента, который не может превышать общий размер расходов на создание / реконструкцию объекта концессионного соглашения, а также на эксплуатацию объекта концессионного соглашения и иного имущества концедента (с пределом размера капитального гранта не более 80% расходов на создание / реконструкцию объекта концессии).
Таким образом, помечать каждый проект, реализованный на принципах ГЧП, клеймом «обход госконтракта» представляется избыточным без должного анализа условий каждого конкретного соглашения.
«Действующие федеральные и региональные нормативно-правовые акты в части ГЧП (МЧП) и КС носят рамочный характер, в результате чего разработка и исполнение соглашений ГЧП (МЧП) и КС осуществляется на условиях, определяемых сторонами соглашений ГЧП (МЧП) и КС, следовательно, риски и последствия реализации заключенных соглашений ГЧП (МЧП) и КС во многом зависят от уровня квалификации и профессионализма сторон.
Тогда как государственные заказчики, осуществляющие государственные закупки в рамках действующего законодательства о контрактной системе, являются более защищенными от различных рисков неисполнения государственных контрактов, что способствует более эффективному использованию бюджетных средств и значительно снижает риски нарушения законодательства».
Сложно не согласиться, что для структурирования ГЧП-проекта требуются квалификация и профессионализм (что, стоит отметить, характерно и для иных инфраструктурных проектов). Однако такая предпосылка не может вести к «кабальности» условий соглашения для государственной стороны. Привлечение квалифицированных сторон, наоборот, позволяет реализовать более качественный и продуманный проект.
При заключении концессионных соглашений и соглашений о ГЧП (МЧП) участники проекта обладают большей возможностью самостоятельно влиять на условия соглашения. Это обусловлено тем, что данные соглашения являются более комплексными, уникальными и длящимися по сравнению с соглашениями, заключаемыми в рамках госзаказа.
При этом ни одна из сторон ГЧП-проекта не является «слабой» стороной. Законодательство о ГЧП предусматривает возможность проведения переговоров и обсуждения проекта на различных стадиях запуска проекта, возможность отказа от идеи реализации проекта или уточнения его условий уже после заключения соглашения.
В ходе проведения переговоров у сторон есть возможность разделить риски проекта в зависимости от того, кто сможет эффективнее управлять конкретным риском и смягчить негативные последствия от его наступления, и структурировать условия соглашения исходя из такого распределения.
При этом многолетний опыт наделения «типовых концессионных соглашений» однозначно рекомендательным статусом может служить доказательством, что создание исключительно императивного правового регулирования условий концессий и соглашений о ГЧП (МЧП) было бы избыточным.
Установить «механизм градации и оценки проектов КС по уровню их окупаемости с определением предельных лимитов финансового участия концедента в проекте в зависимости от соответствующей категории такого проекта».
Как уже было отмечено ранее, в текущем регулировании (применительно к концессиям) формы и размер прямого бюджетного участия уже ограничены законом: на инвестиционной стадии – не более 80%, в целом по проекту – не более 100% от затрат инвестора. Установление иных «твердых» (фиксированных) ограничений в привязке к капитальным и (или) операционным затратам на проект может привести к искусственному сужению рынка.
Необходимо помнить, что даже в рамках одной отрасли могут существовать проекты с разным уровнем и периодом коммерческой окупаемости. Если ограничить размер бюджетного плеча сразу для всей отрасли, без учета специфики конкретного соглашения, это может привести к невозможности реализации отдельных, важных для населения проектов.
Идея введения нового строгого ограничения размера бюджетного участия потребует разработки единой методологии оценки проектов с учетом совокупности параметров проекта и, в идеале, разработки цифровой платформы для такой оценки и отслеживания соблюдения одобренных условий. Ограничения не должны топорно распространяться на все проекты в одной «категории», если потребность в дополнительных ограничениях и существует, то только в случае формирования индивидуальных лимитов бюджетного участия в зависимости от условий конкретного проекта.
В качестве одного из относительно положительных аспектов, отраженных в заключении, можно выделить перенос действия ограничений на соглашения, которые будут заключены в начале 2025 года, а не 2024 года. Это позволит инвесторам принимать решение о входе в проект с учетом ограничений, а не постфактум думать, как спасти проект в условиях изменившегося правового регулирования.
Спорным представляется предложение о нераспространении ограничений на субъекты Российской Федерации, которые не получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
С одной стороны, такое исключение позволит «защитить» хотя бы часть регионов от предлагаемых изменений, с другой стороны, предлагаемые изменения изначально оказывали негативное воздействие в большей степени именно по регионам с низкой финансовой обеспеченностью и высокими потребностями в развитии социальной инфраструктуры при помощи механизмов ГЧП.
Срок направления поправок к законопроекту – 28 июня 2024 года. Продолжаем следить за судьбой законопроекта, который уже наделал много шума в ГЧП-сообществе, и ожидаем текст законопроекта, подготовленный к рассмотрению во втором чтении.
