Прошло 5 лет с момента принятия федерального закона о ГЧП, который определил ключевые признаки такого партнерства и позволил запустить несколько десятков инвестиционных проектов более чем на 250 млрд руб. Малое количество запущенных инициатив на старте было характерно и для закона о концессионных соглашениях, принятого в 2005 году. Первые проекты в рамках него появились только в 2007 году, а к стабильному росту рынок перешел только в 2010 году. Несмотря на то, что в подготовке закона участвовали представители рынка и экспертное сообщество, документ потребовал доработки – за 5 лет правки и дополнения вносились 7 раз. В честь пятилетия с принятия федерального закона о ГЧП расскажем о том, зачем нужен был закон, как он менялся со временем и какие проекты в рамках соглашений о ГЧП/МЧП реализуются в России.
КАК ПИСАЛИ ЗАКОН О ГЧП
13 июля 2015 года, ровно 5 лет назад, президент Владимир Путин подписал один из ключевых законов, регулирующих сферу ГЧП, - Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о ГЧП, 224-ФЗ). Документ вступил в силу 1 января 2016 года.
До 2015 года в Санкт-Петербурге Республике Алтай, Дагестане, Калмыкии, Томской области и ряде других субъектах РФ были приняты региональные законы о ГЧП. Они были разработаны с учетом региональной специфики, практически не учитывали федерального опыта и нередко конфликтовали с другими нормативно-правовыми актами, но благодаря им были запущены несколько значимых проектов. Так, в рамках регионального закона о ГЧП в Санкт-Петербурге была проведена реконструкция аэропорта «Пулково».
Тем не менее, инфраструктурному рынку нужен был единый закон, который бы четко закрепил понятие государственно-частного партнерства на федеральном уровне, правила заключения таких соглашений, права и обязанности сторон, а также помог избежать возможных рисков расторжения соглашений или повышенного интереса контролирующих органов к инициаторам проектов.
Подготовка федерального закона о ГЧП заняла около 5 лет. Основным куратором выступило Минэкономразвития России. Эксперты Национального Центра ГЧП, как и другие представители рынка, принимали активное участие в его разработке. Концепция закона несколько раз менялась.
В итоге принятый закон стал компромиссным вариантом для участников отрасли, он определил ключевые признаки партнерства, которые отличались от тех, которые предусматривались для концессионных соглашений, но в тоже время соответствовали признакам ГЧП, признаваемым на международном уровне, и давали возможность более гибко подойти к структурированию ГЧП-проектов.
Новым законом предусматривалась возможность:
КАКИЕ ПОПРАВКИ ПОТРЕБОВАЛИСЬ В 224-ФЗ
За прошедшие 5 лет 224-ФЗ дополнялся и изменялся семь раз. В основном поправки касались перечня объектов, в отношении которых возможно заключение СГЧП. Так, в 2015 году в перечень объектов добавили объекты производства, переработки сельскохозяйственной продукции (одновременно включив эти объекты и в 115-ФЗ), в 2016 году – объекты охотничьей инфраструктуры и имущественные промышленные комплексы, в 2018 – сооружения связи и объекты IT.
Комплексные поправки в закон о ГЧП были внесены в 2016 году. Документ дополнили новыми положениями, а также скорректировали уже имеющиеся. Так, были уточнены положения в части состава объекта соглашения и его эксплуатации; прямых соглашений; требований, предъявляемых к частному партнеру в части лицензий, и иных разрешений. Дополнительно введен термин «иное предоставляемое по соглашению имущество», а также закреплены особенности распоряжения имуществом, которое создается или приобретается частным партнером, но не входит в состав объекта соглашения. Новые положения также продлили срок приведения в соответствие с 224-ФЗ региональных и муниципальных правовых актов в сфере ГЧП до 1 января 2025 (ранее был установлен срок до 1 июля 2016 г.).
В 2018 году с закреплением возможности заключения СГЧП в отношении объектов IT в закон также была добавлена отдельная глава, посвященная регулированию данных правоотношений.
Последние изменения, внесенные в 224-ФЗ в 2019 году, также касались вопросов, связанных с объектами IT. В федеральный закон добавили положение, устанавливающее возможность отчуждения публичным партнером частному исключительного права на результаты интеллектуальной деятельности, входящих в состав объекта соглашения. В тоже время была введена оговорка о том, что правительством могут быть установлены случаи, когда такое право не может отчуждаться частному партнеру.
Следует отметить, что несмотря на значительное количество принятых дополнений (за сравнительно небольшой период), на текущий момент участниками рынка также предлагаются различные инициативы по совершенствованию 224-ФЗ.
Самым значимым актом, предполагающим внесение комплексных поправок, на текущий момент является законопроект Минэкономразвития, разработанный к лету 2020 году. Законопроектом предлагается скорректировать и устранить многие вопросы, реализация которых на практике сопряжена с различными рисками.
Среди законодательных инициатив, которые были внесены в Госдуму, а также вынесены на общественное обсуждение, можно выделить:
законопроект № 589491-7, которым предлагается дополнительно урегулировать вопросы по реализации СГЧП в отношении объектов культурного наследия (принят в 1 чтении в феврале 2019 года);
законопроект № 819765-7, которым планируется закрепить возможность заключения СГЧП в отношении объектов инфраструктуры, расположенных в рекреационной зоне национального парка (внесен в Госдуму в октябре 2019 года);
законопроект, размещенный на regulation.gov.ru, который направлен на регулирование вопросов реализации СГЧП в области перевозок пассажиров автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (в июле 2019 года получено положительное заключение ОРВ).
УЗКИЙ КРУГ ПРОЕКТОВ
Несмотря на то, что Закон о ГЧП был принят в середине 2015 года, понадобилось время, чтобы рынок адаптировался и начал использовать этот механизм. Первые проекты появились в апреле 2018 году: строительство спортивно-оздоровительного комплекса в Набережных Челнах (395,2 млн руб.) и спортивного комплекса с центром дополнительного образования в Волгограде (40 млн руб.). Всего в 2018 году были подписаны соглашения по 7 проектам на 3,4 млрд руб. В 2019 году их число выросло более чем в 2 раза - до 19 проектов на 255,9 млрд руб. В текущем году подписано пока только одно соглашение с общим объемом инвестиций 23,7 млн руб.
В итоге, по данным платформы «РОСИНФРА» на конец июня, в России реализуется 28 проектов в рамках соглашений о ГЧП/МЧП (по 224-ФЗ) с общим объемом инвестиций 257,5 млрд руб., из них частные – 243,6 млрд. Средний срок по ним составляет 10,6 лет. Из 28 проектов 21 инициирован частным инвестором. В числе регионов, наиболее активно использующих этот механизм, - Ямало-Ненецкий автономный округ (13 проектов), Республика Саха (Якутия) (3 проекта).
Такого рода соглашения чаще представлены на муниципальном уровне (СМЧП) - 20 проектов на 12,2 млрд руб. преимущественно в социальной сфере (образование, спорт). Лидером является Ямало-Ненецкий автономный округ, который успешно строит детские сады по ГЧП. Крупный проект в сфере образования – создание школы на 550 учащихся (899,9 млн руб.) – также реализует Якутия.
На региональном уровне заявлено 7 проектов почти на 25 млрд руб. в социальной сфере, сельском и охотхозяйстве. В рамках соглашений предусмотрено создание и реконструкция больниц, спортивного кластера, культурного и санаторно-оздоровительного комплексов. Все они инициированы частными инвесторами. Наиболее капиталоемким стал проект создания Государственной филармонии и Арктического центра эпоса и искусств в Якутии (9,9 млрд руб.).
На федеральном уровне реализуется только один проект - создание системы цифровой маркировки и прослеживания товаров с общим объемом инвестиций 220,3 млрд руб. за 15 лет. Это первое в России соглашение о ГЧП (по 224-ФЗ) в отношении информационных систем. Такая возможность появилась после принятий соответствующих поправок в закон.
Активнее всего соглашения о ГЧП заключают в отношении объектов социальной инфраструктуры – образования (15 проектов), здравоохранения (3 проекта), спорте (2 проекта), а также транспортной и IT-сфере (по 2 проекта).
ТОП-5 проектов (по объему инвестиций)
1. Создание системы цифровой маркировки и прослеживания (мониторинга) оборота товаров
– 220,3 млрд руб.
2. Создание и эксплуатация объектов культуры «Государственная филармония Якутии и Арктический центр эпоса и искусств» в Республике Саха (Якутия)
– 9,9 млрд руб.
3. Строительство, финансирование и техническое обслуживание объектов для оказания первичной медико-санитарной помощи в городе Новосибирске
– 8,9 млрд руб.
4. Государственно-частное партнерство по сохранению и воспроизводству охотничьих ресурсов и среды обитания «Кучелиново» в Приморском крае
– 2,3 млрд руб.
5. Создание санаторно-курортного комплекса, в том числе проведение ремонтно-реставрационных работ объекта культурного наследия регионального значения «Санаторий «Кисловодск» - 1,9 млрд руб.
Среди частных компаний самый большое портфель проектов ГЧП по 224-ФЗ пока у группы «ВИС». Компания реализует три проекта с общим объемом инвестиций 20,6 млрд руб.:
«Небольшое количество проектов, реализуемых в рамках 224-ФЗ, объясняется рядом объективных факторов. Во-первых, это сложившаяся практика в отдельных сферах: например, проекты платных автодорог, железных дорог, коммунальных объектов чаще реализуются в рамках 115-ФЗ. Участники рынка привыкли к концессиям, для них это понятный инструмент с широкой базой проектов, правоприменительной и судебной практикой. Закон о ГЧП существенно «моложе», многие до сих пор опасаются применять его при наличии достойной альтернативы в виде 115-ФЗ. Во-вторых, не все крупнейшие банки, работающие с ГЧП, готовы финансировать проекты на базе 224-ФЗ. Также стоит отметить, что в Законе о ГЧП есть ограничение по форме инвестора – им не может выступать компания с госучастием, и по получению федерального финансирования – например, в медицине.
Группа «ВИС» имеет опыт реализации проектов в рамках 224-ФЗ. С нашей точки зрения главным удобством этой формы является возможность осуществления только технической эксплуатации частным партнером, при этом целевая эксплуатация остается за публичным партнером. 115-ФЗ обязывает концессионера осуществлять целевую эксплуатацию. К тому же, 224-ФЗ более гибок в отношении изменения существенных условий.
Среди изменений, необходимых для внесения в 224-ФЗ, наиболее важными нам кажутся компенсация расходов частного партнёра на подготовку проекта при частной инициативе; компенсация расходов частного партнера в случае замены на другого частного партнера; расширение механизмов финансового участия публичного партнера; уточнение возможности возмездной передачи объекта» - прокомментировали в группе «ВИС».
