В условиях трансформации российской экономики заметно выросла бюджетная поддержка новых приоритетных направлений. Но очевидно, что реализация масштабных, долгосрочных и капиталоемких проектов невозможна только за счет госсредств – для достижения технологического суверенитета, о котором власти говорят последние полтора года, необходимы частные деньги. В условиях бюджетного дефицита новый импульс может получить механизм государственно-частного партнерства (ГЧП). Он позволяет государству распределять финансовое бремя и ответственность, а бизнесу дает гарантию стабильных условий реализации инфраструктурных проектов и обеспечивает господдержку.
Минфин ранее оценивал совокупный объем чистых государственных вливаний в экономику (бюджетный импульс) в 2022–2023 гг. в 10% ВВП. На этом фоне растет и объем капвложений. В прошлом году Росстат оценил рост инвестиций в основной капитал в 4,6% год к году, в то время как первые официальные прогнозы пророчили спад на десятки процентов. За первое полугодие 2023 г. капвложения в российскую экономику увеличились на 7,7%. В Минэкономразвития констатировали, что поддержку высокой активности продолжают оказывать бюджетные источники (рост на 15,2% за полгода) – как по линии федерального бюджета за счет реализации крупных инфраструктурных проектов, так и за счет активизации вложений со стороны регионов.
Рынок ГЧП на фоне масштабных вливаний государства также растет. В прошлом году его объем достиг рекордных 926 млрд руб., что на 56% больше, чем в 2022 г. Из них частные инвестиции составили более 513 млрд руб. По данным Минэкономразвития, за 8 месяцев 2023 г. в 48 регионах Российской Федерации заключено 150 соглашений с общим объемом инвестиций 448 млрд руб., из которых вложения бизнеса составили 307 млрд.
Общий объем инвестиционных обязательств в рамках концессий и соглашений о ГЧП по состоянию на 1 октября достиг 4,2 трлн руб., из которых почти 3 трлн – внебюджетные инвестиции, передал «Ведомостям» через представителя первый замминистра экономического развития Илья Торосов. В совокупности в стадии создания, эксплуатации или успешно завершены в стране 4097 соглашений, добавил он.
По последним данным, регионами-лидерами по количеству заключенных соглашений и объему привлекаемых инвестиций в 2023 г. стали Пермский край (10 соглашений на 57,4 млрд руб.), Ростовская область (9 соглашений на 62,5 млрд руб.), Хабаровский край (9 соглашений на 33 млрд руб.) и Нижегородская область (6 соглашений на 58 млрд руб.), сообщил Торосов. Первый замминистра уточнил, что это неокончательные данные и они могут измениться по ходу внесения регионами сведений о своих проектах в ГАС «Управление».
По данным платформы «Росинфра», за 9 месяцев в России запущены соглашения с общим объемом инвестиций 502,7 млрд руб., из них частные – 375 млрд. Статистика не учитывает соглашения в сфере ЖКХ и городской среды до 50 млн руб. Наибольший объем вложений в рамках соглашений зафиксирован в сфере образования и науки (277,9 млрд руб.), городского и пригородного транспорта (116,1 млрд руб.), ЖКХ и городской среды (53,2 млрд руб.) и спорта (25,1 млрд руб.).
Крупнейшим завершенным проектом в этом году, по данным «Росинфра», стало создание инфраструктуры городского трамвая в Ростове-на-Дону. Общий объем привлеченных инвестиций составил более 61 млрд руб., включая 43,8 млрд частных денег.
В 2021 г. рынок постепенно восстанавливался после пандемии, по итогам года тогда было заключено 332 соглашения на 519 млрд руб., но 2022 год создал новые риски и вызовы для развития государственно-частного партнерства, отмечает гендиректор Национального центра ГЧП (входит в группу ВЭБ.РФ) Павел Селезнев. Основные сложности – это нестабильность экономики, поиск альтернативы импортной технике и материалам, общее удорожание проектов и ограниченные источники «дешевых» денег. «Это, казалось бы, должно было привести к стагнации и падению числа запускаемых проектов. Однако участники рынка смогли преодолеть негативные тренды за счет активной поддержки государства, как финансовой, так и регуляторной, что позволило достичь рекордных показателей по объему законтрактованных инвестиций в 2022 г.», – указывает Селезнев.
Рекорд прошлого года связан с тем, что завершались капиталоемкие проекты, а также действовали некоторые послабления для участников ГЧП со стороны регуляторов, считает доцент кафедры финансов устойчивого развития РЭУ им. Плеханова Михаил Гордиенко. Кроме того, был доступен широкий набор инструментов – инфраструктурные бюджетные кредиты и возможность их реструктуризации для регионов, инвестирование средств фонда национального благосостояния, кредиты ВЭБ.РФ на городскую инфраструктуру, субсидирование процентной ставки на долгосрочное исполнение контрактов.
При сохранении текущей экономической ситуации по итогам 2023 г. можно прогнозировать подписание ГЧП-соглашений на общую сумму около 750–800 млрд руб., прогнозирует Селезнев. По его словам, рост рынка может обеспечить более активное применение механизмов ГЧП в таких отраслях, как благоустройство общественных пространств, промышленность, городской транспорт, а также цифровая инфраструктура и связь. Но для этого нужны комплексные федеральные программы поддержки, ориентированные на использование механизмов ГЧП, а в отдельных отраслях (например, в промышленности) – донастройка профильного законодательства, считает эксперт. Еще одним фактором, который положительно скажется на росте числа концессий и проектов ГЧП, могло бы стать повышение прозрачности использования бюджетных средств, добавил Селезнев.
«В этом году мы не ждем повторения прошлогоднего рекорда, потому что уровень ключевой ставки во втором полугодии стал некомфортным для привлечения финансирования», – отмечает гендиректор консалтинговой компании Sherpa Group Александра Галактионова. Она также указывает, что сейчас нет масштабных программ по субсидированию ставок для инфраструктурных проектов. Результат на уровне 2021 г. – порядка 500 млрд руб. – был бы довольно хорошим для этого года, считает Галактионова.
Рынок ГЧП по итогам года может составить порядка 630–670 млрд руб., что меньше, чем в рекордном 2022 году, подсчитал старший директор, руководитель группы рейтингов проектного и структурированного финансирования АКРА Тимур Искандаров. По его словам, снижение темпов роста в 2023 г. не стоит рассматривать как реализацию негативных экономических трендов. «Прошлый год показал аномальный рост, поскольку участники рынка стремились оперативно зафиксировать условия новых проектов в ожидании реализации возможных макроэкономических и политических рисков, большинство из которых пока не оправдалось», – отметил Искандаров. Одним из негативных факторов для развития рынка, по его словам, стало повышение стоимости финансирования во второй половине 2023 г. и связанный с этим риск неопределенности, по крайней мере в краткосрочной перспективе.
Начиная с пандемии интерес частной и публичной стороны сместился в сторону концессионных соглашений в социальной и коммунальной инфраструктуре, отмечает Галактионова. При этом в сфере транспорта, в том числе в капиталоемких сегментах – автодорожном и железнодорожном строительстве, напротив, наблюдается снижение участия частного капитала. По ее мнению, это можно рассматривать и как признак кризиса, и как то, что государство хотело ускорить запуск объектов, имея на это средства, и поэтому использовало другие инструменты (например, госзаказ). На следующих этапах к инструменту концессии, вероятно, вернутся, так как встанет вопрос поиска внебюджетных средств, полагает эксперт.
Среди проблем, с которыми сталкиваются участники проектов в сфере ГЧП, можно назвать высокую стоимость заемных денег и необходимость федерального софинансирования в ряде отраслей, отмечает Селезнев.
Нередко сами регионы не хотят использовать механизмы ГЧП, в том числе из-за излишнего внимания со стороны контрольно-надзорных органов, а также достаточно сложных процедур подготовки проектов, добавляет он.
Это мнение разделяет управляющий партнер «Пионеры ГЧП» Дарья Годунова. Заключать такого рода соглашения стало сложнее именно из-за опасения регионов выделять средства из бюджета, уверена она. Эксперт также обращает внимание на то, что уменьшилось количество частных инвесторов, в том числе из-за ухода из России иностранных компаний.
Летом Минфин предложил на законодательном уровне ограничить расходы регионов на выплаты инвесторам по договорам о ГЧП, концессионным и лизинговым соглашениям.
Порог ежегодных расходов регионов на выплаты по таким обязательствам предлагается установить в размере 20% от суммы их собственных доходов (налоговых и неналоговых). Помимо этого в Минфине хотят установить потолок и по допустимому вознаграждению инвесторам за их участие в совместных с государством проектах. Плата концессионеру из бюджета не должна превышать уровень ключевой ставки плюс 3% («Ведомости» писали об этом 10 августа).
Инициатива Минфина была связана с рисками роста долговой нагрузки на региональные бюджеты из-за возникновения задолженности инвестиционного характера. Замминистра финансов Леонид Горнин направил письмо руководителям региональных минфинов, в котором попросил их сформировать отчеты об объеме обязательств перед бизнесом по концессиям, соглашениям о ГЧП и лизинговым договорам.
Регионам можно было бы позволить больший объем забалансовых обязательств, считает Галактионова. Их возможности увеличивать долговую нагрузку очень жестко контролируются федеральным центром и тренда на ослабление в этом вопросе не наблюдается, поясняет она. Дополнительные ограничения, по словам Галактионовой, могут снижать мотивацию запускать проекты на региональном и муниципальном уровне.
На заключение новых соглашений, по ее словам, влияет также непростая ситуация в российской экономике из-за санкций. При этом государство старалось предоставить рынку разные меры поддержки. Например, весной 2022 г. власти пытались упростить процедуру подписания соглашений и временно разрешили заключать концессионные и ГЧП-соглашения без процедуры отбора там, где субъект Федерации выступал в качестве концедента. В результате количество и общий объем заключенных соглашений существенно не снизились.
Динамика развития рынка ГЧП в целом также зависит от расходов федерального бюджета на ближайшие три года, указывает Годунова. Если провести анализ планов по национальным проектам, то сокращения идут даже по дорожной инфраструктуре, отмечает она.
В проекте федерального бюджета на ближайшие три года финансирование мероприятий комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры снижается. В 2024 г. расходы бюджета на это направление сократятся почти на 12% по сравнению с плановыми расходами, зафиксированными в бюджете 2023–2025 гг., и составят 101,6 млрд руб. В 2025 г. траты урежут до 43,3 млрд руб., в 2026 г. – до 42,3 млрд. («Ведомости» об этом писали 11 октября). При этом вложения в проект «Безопасные качественные дороги» будут расти всю ближайшую трехлетку: с 606,5 млрд руб. в 2024 г. до 769,8 млрд в 2026 г.
Проблем финансирования со стороны государства обычно не возникает, утверждает Галактионова. Для частной стороны их может создавать высокая ключевая ставка, но как минимум с 2014 г. стороны обычно учитывают в соглашениях валютные риски и риски резкого изменения ставок. Пока критических проблем, аналогичных тем, что возникали во время пандемии коронавируса, не наблюдается, заключила эксперт.
Летом Госдума приняла законопроект Минэка о донастройке механизмов ГЧП и концессии. Одно из ключевых изменений – разрешение компенсации концессионеру его расходов на проект практически без ограничений. В том числе допускается возмещение уплаты процентов по кредитам, страхование имущественных рисков и т. д. Принятые поправки также вводят дополнительные гарантии инвестору, осуществляющему предпроектную подготовку в инициативном порядке, уточняют формы финансового участия публичной стороны при реализации концессионных соглашений. Также предусматривается возможность предоставления ВЭБ.РФ банковской гарантии для обеспечения заявки на участие в конкурсе и исполнения обязательств концессионера, включения в плату концедента расходов на техобслуживание объекта соглашения. Принятие закона позволит дополнительно привлечь до 1 трлн руб. совокупного объема инвестиций в инфраструктуру к 2026 г., отмечалось в материалах к законопроекту.
Донастройка льгот происходит постоянно и этот год выдался особенно активным в плане изменения законодательства и регулирования, отмечает Искандаров из АКРА. С октября вступили в силу многочисленные изменения в регулирование концессий и ГЧП, призванные оказать существенную поддержку рынку. Эти изменения нацелены на повышение финансовой привлекательности ГЧП-проектов, повышение гибкости механизма, стандартизацию отдельных процедур в рамках подготовки проектов и заключения соглашений, настройку процедур проведения конкурсов, а также закрепление наиболее успешных рыночных практик, говорит он.
По словам Галактионовой, для развития рынка ГЧП нужны прежде всего более широкие программы субсидирования ставки банковского кредитования для долгосрочных проектов (сейчас это касается единичных проектов и финансируется преимущественно через ВЭБ.РФ и ДОМ.РФ. – «Ведомости»). Она добавляет, что отрасли также необходим перечень перспективных проектов из разных инфраструктурных отраслей на ближайшие 5–10 лет, чтобы бизнес понимал планы властей и возможности своей загрузки.
В качестве стимулирующих мер стоит рассмотреть предоставление налоговых преференций для стратегически важных проектов, считает Гордиенко. Речь идет, например, о временном освобождении от налога на прибыль или льготных ставках НДС, предоставлении госгарантий, упрощении процедур согласования проектов и получения разрешительной документации, обеспечении большей открытости проектов и всей сферы в целом.
Искандаров считает, что усилить позитивные тренды сектора ГЧП может расширение инструментов привлечения частных инвестиций. Например, стимулирование и развитие механизмов синдицированного кредита, расширение инвесторской базы и перераспределение кредитных рисков, говорит эксперт. Это особенно актуально ввиду того, что сейчас финансирование предоставляют в основном семь госбанков, которые уже в ближайшее время могут столкнуться с исчерпанием имеющихся лимитов.
Кроме того, по словам Искандарова, позитивное влияние может оказать дальнейшее развитие механизмов соглашений о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК; льготный режим для крупных инфраструктурных проектов). В ближайшие годы развитие рынка может произойти за счет продолжения реализации крупных проектов федерального уровня в рамках международных инициатив – развития Севморпути, дальнейшей реализации китайской инициативы «Один пояс – один путь», коридора «Север – Юг» и др., считает эксперт.
Источник: Ведомости
