Новые горизонты для ГЧП в цифровой экономике стали темой дискуссии круглого стола

17 октября 2018 года юридическая фирма Dentons при поддержке Национального Центра ГЧП провела в Москве круглый стол «ГЧП в цифровой экономике: новые горизонты». Повестка мероприятия обусловлена необходимостью формирования экспертного взгляда на принятые в конце июня 2018 года поправки в федеральные законы о концессиях и ГЧП, признавшие информационные системы, центры обработки данных, программное обеспечение и базы данных самостоятельными объектами соглашений о ГЧП и концессионных соглашений и в результате предоставившие бизнесу возможность реализовывать широкий спектр проектов в сфере IT-инфраструктуры в рамках законодательства о ГЧП. Ранее объекты IT рассматривались как сопутствующие, а не самостоятельные объекты ГЧП.

Мероприятие открыл руководитель российской практики в области ИС, ИТ и телекоммуникаций, управляющий партнер санкт-петербургского офиса Dentons Виктор Наумов. Он вкратце рассказал о целом ряде направлений в сфере Цифровой Экономики, где Dentons целенаправленно фокусирует свои усилия, таких как искусственный интеллект, интернет вещей, большие данные, и отметил, что механизм ГЧП в сфере ИТ открывает новые возможности для государства внедрять передовые ИТ решения в свою практику. Виктор Наумов подчеркнул, что обсуждаемые механизмы будут очень востребованы с учетом планов государства по развитию цифровой экономики.

Как подчеркнул исполнительный директор Национального Центра ГЧП Максим Ткаченко, выступивший в начале дискуссии, ГЧП в сфере ИТ начало развиваться задолго до принятия поправок, поскольку в целом у России имеется достаточно высокий потенциал для применения механизмов ГЧП в сфере ИТ ввиду особой роли государства как держателя big-data и информационной инфраструктуры. «Сейчас у рынка появился легитимный инструмент для реализации проектов в IT – государство сохраняет право собственности, но при этом предлагает частному партнеру возможность заработать на информационной инфраструктуре, которую он создает», – отметил эксперт. Обратившись к проектам, реализованным задолго до вступления в силу законодательных новелл, Максим Ткаченко назвал топовыми по объему инвестиций и возрастающему спросу в регионах группу проектов – в сфере фотовидеофиксации, которые в ряде случаев реализуются вкупе с весогабаритным контролем, на сегодня это 17 проектов. Вторая группа проектов – в части организации «умного» освещения», реализуемых в большинстве случаев в форме энергосервисного контракта, – объем капитальных инвестиций в 39 проектах составил 11,6 млрд рублей. Эксперт подчеркнул, что, как правило, в этих проектах ядром выступает не сама информационная система или программный продукт, а создание движимого имущества. Остальные проекты в ИТ, по словам Максима Ткаченко, реализуются в таких отраслях как организация и эксплуатация парковочного пространства, создание систем управления дорожным движением (светофоры и системы мониторинга транспортных потоков), а также «умные остановки» и иные системы, связанные с цифровизацией общественного транспорта. Представив ГЧП-проекты, прорабатываемые в новой логике, помимо фотовидеофиксации, а также создания системы взимания оплаты проезда на транспорте, эксперт отдельно обозначил имеющийся спрос на цифровизацию социальной сферы – развитие телемедицины и диагностики, а также цифровых решений для школ. В завершение своего выступления Максим Ткаченко сделал краткий экскурс в зарубежную практику и описал способы монетизации IT-инфраструктуры частным партнером, обратив внимание на то, что все общемировые проекты ГЧП в IT условно делятся на те, где технологии и IT выступают основой проекта или же в большинстве случаев дополнением к ним.

В свою очередь, модератор дискуссии, управляющий директор по GR Сбербанка Искендер Нурбеков рассказал об истории разработки и фокусе законодательства о ГЧП в IT, отметив, что механизмы ГЧП и концессии не являются эксклюзивными моделями возможного партнерства и уже сейчас можно сказать, что существует целый арсенал инструментов такого партнерства. В частности, в качестве альтернативы Искендер Нурбеков назвал модель выбора оператора IT-объекта в силу закона с установленным обязательством о вложении инвестиций в такой объект, а также привел позитивный опыт Московской области по реализации проектов в рамках инвестиционных соглашений.

Продолжая дискуссию о формах привлечения инвестиций в сферу ИТ советник, руководитель российской практики ГЧП Dentons Владимир Килинкаров подробно остановился на правовом регулировании ГЧП в сфере IT, выразив мнение, что данный механизм является наиболее гибкой и надежной формой для привлечения внебюджетного финансирования в создание государственной инфраструктуры. Если ранее реализовать проект в отношении объекта IT можно было только включив соответствующие права в состав имущества, предоставляемого в рамках концессионного соглашения или соглашения о ГЧП, вместе с объектами недвижимости, которые являлись ключевым элементом объекта соглашения, то теперь объект IT может быть самостоятельным объектом такого рода соглашения, акцентировал спикер. Помимо этого, Владимир Килинкаров обратил внимание на большое количество проблем, связанных с толкованием закрепленных в новом законодательстве о ГЧП ограничений в отношении участия в проектах ГЧП в сфере IT иностранных лиц, а также контролируемых ими российских компаний. Эксперт отметил и то, что при структурировании ГЧП-проектов в сфере IT необходимо, в первую очередь, обращать внимание на те полномочия, которые есть у публичной стороны на федеральном, региональном и муниципальных уровнях, чтобы понять, может ли это публично-правовое образование реализовывать тот или иной проект применительно к своей информационной системе.

Продолжая рассмотрение нового закона, партнер российской практики в области ИС, ИТ и телекоммуникаций Dentons Георгий Пчелинцев подробнее осветил ключевой вопрос о том, каким образом определяется новый объект соглашения и подчеркнул, что его могут формировать различные элементы. Эксперт отметил, что помимо программ для ЭВМ и баз данных, закон называет информационные системы, которые не относятся к объектам гражданских прав и требуют аккуратного подхода при выборе формулировок в соглашениях. Он также обратил внимание аудитории на то, что закон допускает использование в качестве объекта соглашения совокупность программ, баз данных и информационных систем, что дает дополнительную свободу в части определения тех объектов ИТ, которые могут быть использованы без модификации. Это имеет большое практическое значение при реализации серийных проектов, поскольку в такого рода проектах возникает сложность выполнения требования закона о необходимости создания новых объектов. Спикер также обратил внимание на то, что закон явно не указывает, какие элементы ИТ-проекта и инфраструктуры обязательно должны включаться сторонами в объект соглашения – это менее актуально для соглашений ГЧП, но весьма актуально для концессионных соглашений. Наконец, спикер рассмотрел действия, которые входят в понятие «создание» применительно к объектам информационных технологий и техническим средствам, обеспечивающим их функционирование, и подчеркнул предусмотренные законом различия для этих групп.

Дискуссию продолжили заместитель начальника Департамента инфраструктурных проектов и ГЧП, управляющий директор Газпромбанка Иван Потехин и главный юрисконсульт отдела правового сопровождения финансирования недвижимости и инфраструктурных проектов Сбербанка Евгений Дружинин. Выступающие обозначили свое мнение относительно проблем и возможностей финансирования проектов ГЧП в сфере ИТ.

Во второй части повестки в формате case-study участники ГЧП-проектов, выступающие преимущественно на стороне частного партнера, рассказали об опыте реализации ИТ-проектов в транспортной и социальной сферах, реализуемым как в форме концессионных соглашений, так и квази-ГЧП. Дискуссия началась со вступительного слова модератора сессии, главного редактора ComNews Леонида Коника, в котором Леонид высказал свою точку зрения относительно последних изменений в 115-ФЗ о концессионных соглашениях и 224-ФЗ о ГЧП и подтвердил высокий потенциал ГЧП в сфере цифровой экономики и государственной ИТ-инфраструктуры.

Первый блок дискуссии, посвященный реализации проектов ГЧП и квази-ГЧП (инвестиционных и других подобных соглашений) в сфере ИТ в отсутствие законодательно закрепленных норм, открыло выступление заместителя руководителя Департамента информационных технологий города Москвы Ирины Сиренко, которая поделилась с участниками круглого стола информацией об особенностях подготовки и реализации подобных проектов в столице России. Затем выступили директор по правовым вопросам РТ-Инвест Транспортные Системы Александр Коновалов и директор проектов Продуктового офиса «Умный город» ПАО «Ростелеком» Надежда Кострюкова, которые рассказали об особенностях и проблемах реализации концессионных проектов с ИТ-составляющей до внесения июньских поправок в законодательство о ГЧП.

Далее дискуссия перешла в плоскость обсуждения опыта реализации проектов ИТ в формате инвестиционных соглашений, а также перспектив проектов ГЧП в ИТ с учетом последних изменений в законодательстве. Директор по работе с органами государственной власти и региональному развитию АО «Группа Т-1» Леонид Парамонов поделился опытом реализации инвестиционных проектов в отношении региональных навигационно-информационных систем, отдельно остановившись на проекте в Московской области. В свою очередь, директор по развитию компании Dnevnik.ru Юрий Бойко рассказал о российских и зарубежных проектах компании в отношении ГИС школьного образования, реализуемых на основе инвестиционных соглашений, а также позитивно оценил возможности для реализации подобных проектов по модели концессии и ГЧП с учетом принятых поправок.

Большинство участников круглого стола сошлись во мнении, что новый механизм реализации проектов ГЧП в отношении объектов информационных технологий обладает высоким потенциалом и будет востребован рынком и государством. В то же время были высказаны справедливые замечания относительно того, что представленные модели должны быть доработаны законодателем с целью устранения ряда противоречий и барьеров, мешающих привлечению частных инвестиций в государственную ИТ-инфраструктуру. В частности, должны быть значительно сокращены сроки административных процедур при рассмотрении проекта и заключении концессионных соглашений и СГЧП, а также внесена ясность относительно конкретных ограничений для участия в подобных проектах иностранных инвесторов. Кроме того, рынку предстоит выработать подходы к финансированию подобных проектов и оценке ИТ-объектов в ГЧП.