Как закалялся Евросоюз, DF Economic Journal

Автор: Анастасия Лемыш, Азиз Азизов, международная юридическая фирма CMS

Государственно-частное партнерство в Европе

Ни для кого не секрет, что основные принципы современных экономических отношений веками складывались в странах Западной Европы, под которыми сегодня подразумеваются традиционные развитые рынки, ставшие опорой дальнейшего развития государств бывшего соцлагеря. Вполне определенным ориентиром Евросоюз служит и для вновь формируемых экономических систем России и других стран СНГ. В связи с этим особенно важно учесть европейский опыт взаимодействия государственных структур с частным сектором экономики, поскольку именно на механизмах такого рода сотрудничества во многом основывается как стабильность суверенных экономик, так и дальнейшая их генерация.

Сотрудничество между государством и частным сектором в сфере развития и эксплуатации социальной инфраструктуры насчитывает более двух тысячелетий. Те или иные формы такого партнерства встречались и в галло-романской античности, и в средневековой Европе. На рубеже ХIX-XX веков во многих странах, включая Российскую империю, получили развитие проекты, основанные на концессионных соглашениях. Наибольшее распространение концессии достигли в сфере активного в то время строительства железных дорог. В настоящее время партнерство государственного и частного сектора (ГЧП) находится на принципиально новом этапе развития и реализуется в более современных формах.

 Последние мировые тенденции свидетельствуют об эффективности механизмов ГЧП для привлечения частных компаний к финансированию строительства и управления объектами социальной инфраструктуры в области жилищнокоммунального хозяйства, здравоохранения, образования, культуры, спорта, благоустройства муниципальных объектов и в других сферах. Следует отметить, что наибольшее развитие ГЧП получило в области транспорта, и речь в первую очередь идет о строительстве, реконструкции и эксплуатации железных дорог, портов, автомагистралей, аэропортов.

 Модели ГЧП зачастую разрабатываются и выбираются в зависимости от различных факторов влияния, среди которых возможность привлечения долгосрочного финансирования, развитое правовое поле и практическая реализуемость проекта. За годы развития ГЧП в Европе было разработано более 20 наиболее используемых моделей. Однако любая классификация моделей ГЧП по большому счету может считаться лишь условной. Тем не менее можно выделить несколько основных моделей, являющихся также базой для разных форм ГЧП.

 BOT (Build Operate Transfer)

Модель BOT (Строительство- Эксплуатация-Передача) является одной из самых используемых структур ГЧП в мировой практике. В рамках этой модели частный партнер финансирует строительство, эксплуатацию и содержание объекта ГЧП, а государство возмещает ему понесенные инвестиционные затраты. Во время эксплуатации объекта частный партнер имеет право взимать плату за услуги с пользователей объекта. Объект ГЧП находится в собственности частного инвестора в течение срока строительства и эксплуатации, а по завершении проекта объект передается на возмездной основе государству. Объект ГЧП также служит гарантией по проекту. Данная модель чаще всего используется в транспортной инфраструктуре и в секторе энергетики.

 BTO (Build Transfer Operate)

В соответствии с моделью BTO (Строительство-Передача-Эксплуатация), которая по сути является аналогом понятия концессии, заложенного в федеральном законе РФ "О концессионных соглашениях", частный инвестор (концессионер) обязуется за свой счет создать или реконструировать объект концессионного соглашения, а также осуществлять его эксплуатацию. В свою очередь, в обязанности государства (концедента) входит предоставление концессионеру прав владения и пользования объектом концессионного соглашения. На практике это означает передачу прав пользования либо имущественным комплектом (например, в проектах сферы ЖКХ), либо земельным участком (например, в рамках строительства дороги). При этом право собственности на объект концессионного соглашения изначально принадлежит государству.

 BOO (Build Own Operate)

В проектах, построенных по модели BOO (Строительство-Владение- Эксплуатация), частный партнер осуществляет строительство и эксплуатацию объекта, который принадлежит ему на праве собственности. Особенность этой модели заключается в том, что все проектные риски, как правило, несет инвестор. Государство может предоставлять инвестору поддержку в виде установления льготного налогового режима, гарантий фиксированного тарифа, гарантий обеспечения поставок сырья. Эта модель распространена в области энергетики.

 LCC (Life Cycle Contracts)

В рамках проектов, реализованных по контрактам жизненного цикла (LCC), проект финансируется частным партнером, а государство предоставляет поддержку в форме компенсации вложенных инвестиций. Отличительной особенностью этой модели ГЧП является то, что срок контракта равен нормативному сроку эксплуатации объекта. Эта модель ГЧП применяется главным образом в транспортной и социальной инфраструктурах.

 География развития ГЧП в Европе

Несмотря на стремление европейских стран к унификации и общим стандартам, в каждой стране сотрудничество государства и частного сектора развивается по своему особому сценарию. Так, например, если в консервативных европейских странах существенная часть ГЧП-проектов приходится на сферы здравоохранения и образования, то в "новых" странах Европы эти проекты сконцентрированы главным образом в транспортной сфере. Как правило, развитие транспортной инфраструктуры является первоочередной задачей для государства, поэтому нередко проекты-пионеры ГЧП реализуются именно в данной сфере.

 Второе место после транспортной инфраструктуры часто занимает сектор жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и, в частности, водоотведение и переработка мусора. По мере приобретения опыта реализации ГЧП-проектов государства начинают постепенно расширять сферу применения этого инструмента, имплементируя ГЧП-модели в сфере образования, здравоохранения, туризма, спорта и т.д. Постепенно наблюдается развитие и усложнение моделей ГЧП-проектов.

 Важно отметить, что в Европе около 30% всех инвестиций в инфраструктуру осуществляется с применением ГЧП-проектов. Таким образом, в последнее время развитие ГЧП стало приоритетом для многих европейских стран.

 ГЧП во Франции

Франция занимает одно из ведущих мест по развитию ГЧП на европейском рынке. Учитывая, что годовой оборот этой страны по концессионным соглашениям в среднем составляет 85 млрд евро, большинство проектов финансируется частными банками. Проекты ГЧП развиты в сфере коммунальных услуг (водоснабжение, переработка мусора, уличное освещение), социальной инфраструктуры (школы, дороги, больницы), культуры и спорта (стадионы, театры), а также информационных технологий.

 Законодательство Франции отличается своей развитостью в области ГЧП: приняты специальные нормативные акты, соответствующие отдельным типам ГЧП-проектов. Чаще всего ГЧП-проекты реализуются по концессионным соглашениям (концессии в сфере работ, концессии в сфере услуг), а также по партнерским соглашениям (неотраслевые соглашения, соглашения долгосрочной аренды).

 Для развития ГЧП в мае 2005 года французское правительство учредило специальную организацию - Представительство для помощи в осуществлении партнерских соглашений. Данная структура популяризирует ГЧП-проекты, разрабатывает методологию и аналитическую документацию в области ГЧП.

 ГЧП в Великобритании

С 1992 по 2011 год в Великобритании реализовано более 600 проектов ГЧП. По прогнозам Infractructure UK, представленным в марте 2011 года, на период 2011-2012 годов запланированы инвестиции частного сектора в объеме 2,8 млрд фунтов стерлингов, а на период 2013-2014 годов размер частных инвестиций может составить 1,4 млрд фунтов стерлингов.

 Наиболее приоритетные отрасли использования ГЧП-проектов в Великобритании - здравоохранение и образование. Кроме того, проекты реализуются в сфере транспортной инфраструктуры, обороны, культуры и ЖКХ. Также в Великобритании реализуется одна из самых крупных программ ГЧП в Европе, которая предусматривает строительство и реконструкцию больниц в Лондоне и пригородах.

 В 2009 году после финансового кризиса правительство Великобритании учредило специальное подразделение для финансирования ГЧП-проектов, испытывающих финансовые трудности. В дальнейшем это подразделение заменило учреждение ведомства Infractructure UK, которое сейчас проводит государственную политику в сфере ГЧП. Законодательство Великобритании не содержит общих нормативных актов, посвященных ГЧП и концессионным соглашениям, однако Казначейство Ее Величества издает специальные нормативные акты в этой сфере. ГЧП-проекты зачастую реализуются на основе практического руководства - Private Finance Initiative (PFI). Эта модель была разработана и внедрена правительствами Великобритании и Австралии, а позднее получила распространение и во многих других странах.

 ГЧП в Испании

Испания считается одним из первых европейских государств, начавших развитие ГЧП. Особенностью испанского опыта является приоритет развития ГЧП на региональном уровне. В отличие от многих других стран в Испании отсутствует центральный орган, ответственный за развитие и популяризацию ГЧП на государственном уровне. Несмотря на это, в Испании достаточно развито законодательство о государственных договорах и государственных закупках, концессионных соглашениях. Разработаны отдельные нормативные акты по строительству и эксплуатации дорог, о концессионных соглашениях по строительству железнодорожных и портовых объектов.

 Помимо транспортной инфраструктуры, основной областью реализации проектов ГЧП является социальный сектор (поставка оборудования для больниц, строительство административных зданий, модернизация систем по утилизации отходов). Проекты ГЧП реализуются в рамках концессионных соглашений, договоров о сотрудничестве, а также путем создания совместных предприятий для эксплуатации объектов ГЧП (например, в области водоснабжения и утилизации отходов).

 ГЧП в Италии

Развитие ГЧП-проектов в Италии приходилось в основном на период конца 1990-х годов после проведения реформы концессионного законодательства. С 1994 года в Италии действует государственный орган, который контролирует осуществление государственных закупок, а также издает нормативные акты в этой сфере. В 2009 году было создано специальное учреждение для популяризации ГЧП на государственном уровне.

 Основным нормативным актом в сфере ГЧП является кодекс о государственных закупках, который был разработан с учетом европейских директив. Приоритетным направлением развития ГЧП является транспортная инфраструктура: на долю строительства скоростных железных дорог и автомагистралей приходится больше половины проектов. Следующие по приоритетности сферы применения ГЧП - телекоммуникации и энергетика. Причем важность последней в дальнейшем будет значительно возрастать, поскольку после событий в Японии в марте 2011 года Италия на год заморозила программу возрождения сектора ядерной энергетики, решив развивать другие источники энергии. ГЧП-проекты в основном реализуются по концессионным соглашениям.

 ГЧП в Чехии

С 2004 года в Чехии действует Центр развития ГЧП - PPP Centrum, который в содействии с Министерством финансов и Министерством регионального развития занимается разработкой правовой базы, а также методологии в области ГЧП. Эта организация также выступает центром обмена информацией и практическим опытом реализации ГЧП-проектов в Чехии и в мире.

 Чешское законодательство содержит отдельные нормативные акты, посвященные государственным закупкам, концессионным соглашениям, строительству транспортной инфраструктуры. В то же время активно разрабатываются проекты новых нормативных актов в сфере ГЧП.

 Приоритетной отраслью развития ГЧП в Чехии является коммунальная и социальная сферы, а также жилищный сектор. Так, в Чехии реализуются ГЧП-проекты в области эксплуатации муниципальной инфраструктуры, водоочистки и водоотведения, строительства жилья. Как правило, проекты осуществляются в рамках концессионных соглашений, государственных договоров, а также договоров об эксплуатации объектов и предоставлении услуг.

 ГЧП в Польше

В Польше отмечается особая поддержка и координация развития ГЧП со стороны государственных структур. В 2008 году был создан Центр ГЧП, который занимается развитием и популяризацией ГЧП, а также разработкой новых нормативных актов. Развитие ГЧП приобрело особую актуальность в связи с подготовкой к чемпионату по футболу Евро-2012, который будет проходить в Польше и Украине.

 В 2009 году в Польше вступили в силу законы о ГЧП и о концессионных соглашениях для строительных работ и услуг. Основная сфера реализации ГЧП-проектов - транспортная: в Польше активно развивается строительство трамвайных линий, а также скоростных автомагистралей и железных дорог. В связи с проведением Евро-2012 реализуются проекты в сфере спортивной и туристической инфраструктуры.

 Осуществление проектов происходит не только по "классическим" концессионным соглашениям и государственным договорам, но и по таким ГЧП-моделям, как BOO и BOT. Кроме того, использование разнообразных ГЧП-моделей обеспечивается достаточно развитой правовой базой.

 ГЧП в Венгрии

В Венгрии координацией ГЧП-проектов, инициированных разными министерствами, занимается правительственный комитет по ГЧП. Данный орган разрабатывает нормативные документы, регулирующие реализацию проектов, а также контролирует осуществление проектов. Венгрия - одна из немногих стран, где на государственном уровне разработаны типовые формы для наиболее распространенных проектов ГЧП.

 Кроме того, законодательство Венгрии отличается развитостью и разнообразием специальных норм, регулирующих государственное финансирование проектов, государственные закупки, концессионные соглашения. К то-му же разработаны специальные нормативные акты для осуществления конкретных ГЧП-проектов.

 Помимо транспортной сферы, ГЧП-проекты активно реализуются в области образования, культуры и спорта. Зачастую проекты осуществляются согласно специальным партнерским соглашениям.

 Внедрение европейского опыта ГЧП на Украине

В настоящее время существенный толчок к развитию украинских ГЧП дает подготовка к Евро-2012, в рамках которого проекты сотрудничества государства с частным сектором получили значительную политическую поддержку. Наряду с существующими бюджетными ограничениями наблюдается улучшение тарифного регулирования, что, безусловно, является важной составляющей ГЧП-проектов, особенно в коммунальной сфере.

В 2010 году вступил в силу специальный закон о ГЧП, который определяет основные формы реализации ГЧП-проектов и виды государственной поддержки, которая может быть предоставлена в рамках их осуществления. Кроме того, были внесены существенные изменения в законодательство о концессиях, о государственных закупках, а также в земельное и бюджетное законодательства.

ГЧП-проекты реализуются преимущественно в транспортной сфере (строительство дорог и аэропортов) и в сфере ЖКХ (водоснабжение и водоотведение). Самой распространенной формой реализации ГЧП-проектов в настоящее время на Украине является концессия. Тем не менее в связи с принятием закона о ГЧП ожидается также и внедрение других ГЧП-моделей.